Lausunto Suomen monenkeskisen yhteistyön kokonaislinjauksen ensimmäiseen luonnokseen

Lausunnot, 27.3.2008
Viite: lausuntopyyntö HEL5744-3

Lausuntomenettely: toimiva osallisuus edellyttää riittävää reaktioaikaa

Kehityspoliittinen toimikunta (KPT) kiittää lausunto-mahdollisuudesta. Samalla KPT pahoittelee lyhyttä lausuntoaikaa, joka vaikeuttaa tehokkaan osallisuuden toteutumista.

UM:ssä on työn alla samanaikaisesti myös erillinen YK-strategia, jonka kanssa Monenkeskisen yhteistyön linjauksella on monia yhtymäkohtia, liittyyhän yksi linjausluonnoksen painopisteistä juuri YK:iin, sen alajärjestöihin ja rahoituslaitoksiin. Monenkeskisen yhteistyön linjauksen ja YK-strategian keskinäinen johdonmukaisuus on oleellista. Lausuntoa laatiessaan KPT:lla ei kuitenkaan ole ollut käytettävissä YK-strategialuonnosta, josta se on edelleen kiinnostunut antamaan lausuntonsa.

Koska 5.3. päivätty linjausluonnos tullee muuttumaan kommentointien jälkeen jonkin verran, KPT toivoo toisen kommentointimahdollisuuden avaamista linjauksen seuraavassa versiossa ennen sen lopullista hyväksymistä.

Yleisiä huomioita: yhteistyön painotukset ja mahdolliset muutokset niissäeivät tule esille

KPT haluaa kiinnittää huomiota linjausluonnoksen kuvailevuuteen ja vähäisempään keskittymiseen varsinaisen linjaamisen osalta. Teksti luettelee Suomen tukemia järjestöjä ja muita instansseja. Kehityspoliittisessa ohjelmassa todetaan, että laadittava monenkeskisen yhteistyön linjaus tulee tarkastelemaan myös rahoituksen kohdentamista. Nykyisessä luonnoksessa Suomen tärkeimmät painotukset hukkuvat monin paikoin eri järjestöjen kohdalla.

Lopullisen linjauksen tulisi kirjata Suomen monenkeskisen yhteistyön todelliset painotukset. Toisin sanoen, tulisi linjata 1) kehitysyhteistyörahoituksen monenkeskinen osuus sekä 2) monenkeskisen rahoituksen jakautuminen alueellisesti ja erityisesti vähiten kehittyneiden maiden ja Afrikan osalta. Lisäksi linjaukselta toivotaan suuntaviivoja järjestökohtaisen ja temaattisen rahoituksen jakautumiselle.

Linjauksessa olisi hyvä kertoa myös siitä, millaisia suunnitelmia Suomella on linjauksen ja ”erityisen yhteistyön” ulkopuolelle jäävien järjestöjen osalta.

Linjauksen ja eri järjestöjen jäsentely taloudellisesti, yhteiskunnallisesti ja ympäristöllisesti kestävän kehityksen mukaan on sikäli vaikealukuista, että teemojen erillinen käsittely tuo esitykseen toisaalta päällekkäisyyttä ja toisaalta keinotekoistakin rajanvetoa.

Linjauksen ydin: monenkeskisen yhteistyön ominaisluonne ja asema jää pohtimatta

KPT pitää tärkeänä, että lopullisessa linjauksessa tarkastellaan mahdollisimman konkreettisesti monenkeskisen yhteistyön ominaisluonnetta: mitä mahdollisuuksia se tarjoaa ja mihin siinä kannattaa erityisesti panostaa; miten se suhtautuu kahdenkeskiseen kehitysyhteistyöhön sen lisäksi, että monenkeskinen yhteistyö tekee Suomen avusta maailmanlaajuista.

Linjauksessa tulisi huomioida se, että monenkeskisyys tarjoaa Suomelle mahdollisuuden osallistua köyhyyden vähentämiseen yhteistyöllä, joka täydentää kahdenvälisen yhteistyön ja Kehityspoliittisen ohjelman keskeisimpiä painopistealueita, sekä kansalaisjärjestötoimijoiden kautta tuettua työtä. Monenkeskinen yhteistyö tarjoaa Suomelle myös hallinnollisesti suotuisan ratkaisun tilanteessa, jossa hallinnon voimavaroissa on kasvavia puutteita suhteessa kehitysyhteistyövarojen kasvuun.

Suomen roolia ja vaikutusmahdollisuuksia pohjoismaisessa viitekehyksessä tulisi yleensä korostaa. Myös EU:n puitteissa tehtävä vaikuttaminen erityisesti YK-reformien edistämisen yhteydessä on huomioitava. KPT toivoo linjaukseen selkeää kirjausta siitä miten Suomi suhtautuu YK-järjestöjen toiminnan hajanaisuuden haasteeseen. Linjausluonnoksessa ei esimerkiksi mainita ”Yksi YK” -aloitetta, jolle hallitus antaa tukensa Kehityspoliittisessa ohjelmassa. Suomen tavoitteet YK-reformien suhteen on kirjattu vain ympäristöohjelman (UNEP) ja kestävän kehityksen toimikunnan (CSD) osalta. KPT toivoo linjaukseen selkeitä tavoitteita myös muista reformikysymyksistä.

Suomen tulisi pyrkiä kehitysyhteistyössä ja järjestöjen rakenteisiin vaikuttamisessaan pyrkiä siihen, että YK:n ja muiden monenvälisten järjestöjen työ keskittyy pääosin niiden omille vahvuusalueille.

KPT pitää hyvänä, että johdannossa toistetaan hallitusohjelman tuki YK-järjestelmälle. Sekä hallitusohjelma että kehityspoliittinen ohjelma nostavat YK-järjestelmän Suomen kannalta keskeisimmäksi kansainväliseksi toimijaksi. Tämän kanssa on ristiriitaista, että ulkoministeriön tulevien vuosien toiminta- ja taloussuunnitelman mukaisesti kansainvälisille rahoituslaitoksille kohdennetaan rahoitusta suhteellisesti huomattavasti enemmän kuin YK-järjestöille.

KPT suosittaa, että linjaus nostaisi selvästi esiin keskustelua globaaleista julkishyödykkeistä. Mitä Suomi monenkeskisen yhteistyön raameissa käytännössä tekee kansainvälisten ympäristösopimusten toimeenpanon tehostamiseksi?

Suomen Euroopan unionin kautta rahoittama kehitysyhteistyö on jätetty linjauksen ulkopuolelle. Kuitenkin UM tilastoi EU-yhteistyön monenkeskisen yhteistyön otsakkeen alle ja Suomen kehitysyhteistyöresursseista yhä merkittävämpi osa suuntautuu EU:n kehitysyhteistyön kautta. Sen vuoksi sen jättäminen kokonaan juuri monenkeskistä yhteistyötä linjaavan strategian ulkopuolelle vääristää koko monenkeskisen yhteistyön kuvaa jossain määrin.

YK:n keskeisyys linjauksessa on oleellista. Kuitenkin KPT:n mielestä lisäselvitystä tarvittaisiin paitsi rahoituksen osalta myös suhteessa muihin monenkeskisiin kansainvälisiin toimijoihin kuten Etyjiin tai Euroopan neuvostoon, joiden toimialat liittyvät kehityspolitiikan tavoitteisiin.

Sisällöllisiä päähuomioita: Köyhyyden vähentäminen, vuosituhattavoitteet jaihmisoikeudet eivät saa riittävää painoarvoa

KPT esittää huolensa köyhyyden vähentämisen tavoitteen heikkoudesta läpi koko linjauksen. Voimassa olevien hallitus- ja kehityspoliittisen ohjelman mukaisesti köyhyyden vähentämisen ensisijaisuus tulee näkyä linjauksessa läpileikkaavasti. Linjauksen tulisi myös edistää kestävän kehityksen osa-alueiden tasapainoista huomioimista Suomen monenkeskisessä yhteistyössä.

Vastaavaa huolta herättää myös ihmisoikeuspainotusten vähäisyys luonnoksessa. KPT painottaa ihmisoikeuksien ja oikeusperustaisen kehityksen edistämisen keskeisyyttä monenkeskisessä yhteistyössä köyhyyden vähentämisen perusedellytyksenä. Myös hyvän hallinnon edistämisen ja korruption vastaisen työn painoa pitäisi nostaa linjauksessa.

Edelleen, Suomen perinteiset osaamisalueet opetus- ja terveyssektoreilla sekä Suomen kehitysyhteistyötä perinteisesti läpileikkaava gender-näkökulma käsitellään liian heikosti linjausluonnoksessa.

Edellisiin kohtiin viitaten, OECD:n DAC-evaluaatio (2007) arvioi läpileikkaavien teemojen tulevan heikosti huomioiduiksi Suomen kehitysyhteistyössä. Näin ollen läpileikkaavien teemojen näkyvyyden korostaminen on linjauksessa keskeistä. Linjauksen tulee määritellä selkeästi, miten läpileikkaavat teemat otetaan järjestelmällisesti huomioon monenkeskisen yhteistyön eri osaalueilla myös toimeenpanon osalta. Erityistä huomiota monenkeskisessä yhteistyössä tulisi kohdistaa heikoimmassa asemassa olevien oikeuksiin.

KPT kiinnittää erityistä huomiota siihen, ettei linjausluonnoksesta nouse hallitus- ja kehityspoliittisen ohjelman linjausten vastaisesti lainkaan esiin kriisejä ja konflikteja ennaltaehkäisevää toimintaa. Linjauksessa tulisi käsitellä sitä, mitkä järjestöt toimivat tehokkaimmin ennaltaehkäisevässä työssä ja miten Suomi pyrkii sitä monenkeskisessä työssään edistämään. Myös rauhan edistäminen, naisten roolin lisääminen rauhanprosesseissa ja hauraiden valtioiden tukeminen tulisivat olla oleellinen osa Suomen monenkeskisessä kehitysyhteistyössä.

KPT toivoo koko linjaustekstin muuttuvan olemassa olevien järjestöjen luetteloinnista ja mandaattiperusteisista kuvauksista kohti järjestöjen todennettua tulosperusteista kuvaamista esimerkiksi evaluaatioiden pohjalta. Toisaalta järjestöjä voisi kuvailla järjestelmällisesti myös suhteessa Suomen niiden työlle ja omalle tuelleen asettamiin selkeisiin tavoitteisiin.

Johdonmukaisuutta on korostettava ja kansainvälisten järjestöjen linjaerottunnistettava

Linjauksen tulisi avoimemmin ja selkeämmin huomioida kehityspoliittinen johdonmukaisuus. Suomen politiikkaa monenkeskisessä yhteistyössä ohjaavat kehityspolitiikan lisäksi myös muut politiikkalinjaukset. Esimerkiksi Suomen politiikkaa Maailman kauppajärjestössä tulee jatkossakin tarkastella myös kehityspoliittisten tavoitteiden kannalta.

YK-järjestöjen ja rahoituslaitosten toiminnan johdonmukaisuutta tulee edistää. Erityisesti on syytä käsitellä ympäristö- ja sosiaalisiin kysymyksiin liittyviä painotuseroja.

Kehityspolitiikan johdonmukaisuuden ajamiseksi kohdassa 5.2.2. tulee keskustella haasteista, joita liittyy YK-järjestelmälle annettuun tukeen ja toisaalta kansainvälisten rahoituslaitosten toimintatapoihin. Lisäksi on syytä linjata tapoja, joilla näihin tullaan käytännössä vastaamaan. Aihe on ajankohtainen, kun Maailmanpankki luonnostelee parhaillaan uutta pitkän aikavälin strategiaansa ja on profiloitumassa erityisesti ilmastokysymyksissä. Suomi voi nostaa esiin Maailmanpankin toiminnassa sellaisia painopisteitä, joilla tuetaan ilmastoystävällistä rahoitusta ja pyritään pois ilmastotavoitteen kanssa ristiriidassa olevasta toiminnasta.

Omistajuus ja avun tuloksellisuus

Linjauksessa todetaan monenkeskisten järjestöjen olevan avainasemassa kehitysmaiden talouspolitiikan tukemisessa sekä niiden kansallisten kehitysohjelmien toteuttamisessa. Linjaus painottaa politiikkaohjauksen merkittävyyttä erityisesti kansainvälisten rahoituslaitosten osalta.

KPT toivoo, että linjauksessa korostetaan kehitysmaiden omistajuutta ja painotetaan kehitysmaiden itsemääräämisoikeuden olevan keskeinen osa yhteiskunnallisesti kestävää kehitystä. KPT on tyytyväinen siihen, että Suomi tulee korostamaan köyhimpien kehitysmaiden vaikutusmahdollisuuksien parantamista Maailmanpankin hallintoelimissä. Suomen tulee aktiivisesti edistää kehitysmaiden itsemääräämisoikeutta ja edustavuutta kansainvälisissä järjestöissä. Yhteiskunnallisesti kestävän kehityksen kannalta on olennaista, että kansainvälisten järjestöjen poliittinen vaikuttamistyö ja rahoitus toimivat osana kehitysmaiden kansallisia poliittisia prosesseja demokratiakehitystä tukien. Linjauksessa tulisi tarkastella monenkeskisen yhteistyön suhdetta avun tuloksellisuuteen eli Pariisin julistuksen toteuttamiseen ja seurantaan.

Hyvän hallinto on keskeistä avun tuloksellisuuden ja vastaanottajamaiden omistajuuden edistämisessä. Hyvä hallinto tukee myös kehitystavoitteiden toteutumista helpottamalla yksityissektorin toimintaa kehitysmaissa. Suomi on kansainvälisesti katsottuna pärjännyt erinomaisesti hyvän hallinnon ja korruption suhteen ja voi siten luontaisesti toimia hyvän hallinnon edistäjänä sekä kahdenvälisessä että monenvälisessä yhteistyössä.

Taloudellisesti kestävä kehitys

Taloudellisesti kestävän kehityksen ja talouskasvun osalta linjauksessa tulisi ensisijaisena painottaa kansallisen toimintaympäristön vahvistamista ja tuotannon kehittämisen tukemista. Kansainvälisen kaupan painotus on myös keskeinen, mutta sen täysi painoarvo voi toteutua vain jos kansallinen toimintaympäristö on jotakuinkin kunnossa ja tuotannon muotoja pystytään kehittämään sekä kotimaisille, alueellisille että kansainvälisille markkinoille.

YK:n elintarvike- ja maatalousjärjestön (FAO) toimintaa ja sille annettavaa tukea olisi johdonmukaista käsitellä taloudellisesti kestävän kehityksen otsikon alla.

Linjauksen tulisi tuoda esille kehitysmaiden etujen toteutuminen monenvälisissä kauppaneuvotteluissa suhteessa kahdenvälisiin ja alueellisiin kauppasopimuksiin. Suomen tulisi sitoutua edistämään monenvälisten neuvottelujen edistymistä. On hyvä, että linjausluonnos painottaa kehitysmaiden neuvottelukapasiteetin tukemista.

KPT toivoo, että monenkeskisen linjauksen valmistelussa toimitaan seuraavassa vaiheessa yhteistyössä Kauppa ja kehitys -ohjelmaa laativan työryhmän kanssa.

Suomen rahoituslaitospolitiikka

KPT toivoo selkeää yleislinjausta Suomen kansainvälisiä rahoituslaitoksia koskevasta politiikasta. Suomen pankin, valtiovarainministeriön, ulkoministeriön ja eduskunnan välisen kansallisen rahoituslaitospolitiikan johdonmukaisuutta tulisi edistää myös käsillä olevan linjauksen kautta.

KPT toivoo linjauksen ottavan kantaa myös uusien teemakohtaisten kansainvälisten rahastojen lisääntymiseen samaan aikaan kun kansainvälisten rahoituslaitosten toiminnan pirstaloitumista pyritään vähentämään. Linjauksessa olisi hyvä analysoida millainen osuus rahastoilla tuleeolemaan Suomen kehitysyhteistyössä.

Yksityiskohtaiset lisäykset ja muutokset tekstiin

KOHTA 3

KPT toivoo rahoituksen kohdentamista käsittelevään kappaleeseen tarkempaa analyysia ja yksityiskohtaisempia suuntaviivoja rahoituksen kohdentamisesta kokonaisuutena ja alueellisesti.

Kohdassa 2 mainitaan, että valtaosa Suomen rahoituksesta kanavoidaan yleisavustuksina pääyhteistyökumppaneille, ja kohdassa 3 mainitaan pääyhteistyöjärjestöiksi UNDP, UNICEF, UNFPA ja WFP. Myöhemmin näiden yksityiskohtaisemmassa käsittelyssä priorisointi ei kuitenkaan enää näy. KPT pitäisi tärkeänä, että prioriteettijärjestöjen kohdalla kerrottaisiin myös mitä konkreettisia tavoitteita Suomella on niiden toiminnalle.

KPT toivoo toisen kappaleen ”merkittävien yhteistyökumppanien” listaan lisättäväksi Kansainvälisen työjärjestön (ILO): ILO on taloudellisesti ja yhteiskunnallisesti kestävän kehityksen kannalta keskeinen järjestö, jolla on erityistehtävä ainoana työmarkkinakysymyksiin erikoistuneena järjestönä. ILO:n esiin nostamista tässäkin kohdassa puolustaa myös luonnoksessa myöhemmin oleva kirjaus: ”Ihmisarvoinen työ, ansiomahdollisuuksien parantaminen sekä sosiaaliturvajärjestelmän kehittäminen kehitysmaissa ovat avaintekijöitä uuden kehityspoliittisen ohjelman oikeudenmukaisen ja kestävän ihmiskuntapolitiikan tavoitteiden saavuttamisessa.”

KPT toivoo linjauksen korostavan myös UNESCO:n merkitystä Suomen YKpolitiikassa. Kaikessa yhteistyössä suositeltava pohjoismainen koordinaatiovastuu on toiminut UNESCO:n kohdalla erityisen hyvin, ja järjestön roolia tulisi tiiviin pohjoismaisen yhteistyön kautta edelleen korostaa.

KOHTA 4

Linjauksessa tulisi huomioida, että Suomen teemakohtaisessa ja erityisiin tarkoituksiin kohdennetussa rahoituksessa tulisi huomioida järjestöjen toiminta koko laajuudessaan ja päätavoitteissaan, jotta Suomen ja muiden rahoittajien yhteisvaikutus olisi mahdollisimman tehokas.

Vaikuttavuuden osalta olisi syytä tarkentaa, miten Suomi pyrkii monenvälisissä järjestöissä vaikuttamaan. Toisaalta on tärkeää, että linjauksessa määritellään Suomen rooli avun vaikuttavuuden edistämisessä monenkeskisessä yhteistyössä. Nyt linjausluonnoksen vaikuttavuus-osassa sekoittuvat käsitteet vaikuttavuus (impact) ja vaikuttaminen (advocacy).

KOHTA 5

5.1. KPT toivoo johdantokappaleen painottavan taloudellisen kasvun välineinä loogisen järjestyksen mukaisesti kehitysmaiden kansallisen toimintaympäristön vahvistamista ja tuotannon kehittämisen tukemista. Kansainvälisen kaupan edistämisellä on merkitystä, mutta edellisten on oltava jotakuinkin kunnossa kansainvälisen kaupan mahdollisuuksien hyödyntämiselle. Myös oikeudenmukainen tulonjako, joka tuo paikallista ostovoimaa, sekä verotus, jolla saadaan valtiolle sen kaipaamia verotuloja käytettäväksi mm. koulutukseen, ovat huomioitavia osatekijöitä taloudellisen kasvun välineinä.

KPT suosittaa myös osallistumista keskusteluun innovatiivisista kehitysrahoitusmekanismeista hallitusohjelman tavoitteiden mukaisesti.

5.1.1. KPT suosittaa, että linjaus mainitsisi WTO:n kohdalla myös kansainvälisen kaupan säännöt ja monenkeskisten kauppajärjestelmien suhde alueellisiin järjestelyihin. WTO ei ole YK-järjestö, joten sen käsittely tulisi siirtää toiseen linjauksen kohtaan.

KPT:n mielestä linjauksen olisi tuettava WTO:n ja ITC:n työtä suhteessa kehitysmaiden kauppakapasiteetin ja elinkeinoelämän toimintaympäristön vahvistamiseksi.

5.1.2. Suomen tulisi harkita pohjoismaisen kehitysrahaston lakkauttamista valmisteilla olevan pohjoismaisen selvityksen pohjalta. Selvityksen antamien suosituksien pohjalta tulisi pohtia, voisiko rahasto esimerkiksi toimia välineenä yhteispohjoismaisessa työssä ilmastomuutoksen sopeutumisen tuessa.

KPT tuo esiin huolensa siitä, että IFC:n pienille ja keskisuurille yrityksille suunnatun rahoituksen ympäristö- ja sosiaalisten vaikutusten arviointi on puutteellista. Suurin osa rahoista kanavoidaan paikallisten ja alueellisten pankkien kautta, eikä IFC tarkasta suurinta osaa hankkeista. Pankin oma Independent Evaluation Group on kiinnittänyt tähän huomiota, ja myös Suomen tulisi vaatia pankilta sijoitusten parempaa seurantaa.

5.2.1 (Luonnoksessa virheellisesti ”3.2.1.”), Demokratia, hyvä hallinto ja ihmisoikeuksien kunnioittaminen

KPT toivoo tarkempaa selvitystä Suomen tavoitteista koskien YK:n kehitysohjelman (UNDP) roolin vahvistamista demokratian, hyvän hallinnon ja ihmisoikeuksien edistäjänä. UNDP on YK:n toimijoista tällä alueella merkittävä ja se on toistaiseksi ollut Suomen eniten tukema YK-järjestö. UNDP:n keskeisen roolin vuoksi se olisi hyvä mainita tekstissä ensimmäisenä, Kansainvälistä työjärjestöä ennen. Suomen tukeman muun UNDP:n työn vuoksi olisi relevanttia mainita UNDP myös tekstin muussa kohdassa kuin ’Demokratia, hyvä hallinto, ihmisoikeudet’ – kappaleessa.

5.2.2 KPT toivoo kehityspolitiikan johdonmukaisuuden edistämisessä tähän mennessä kohdattujen ongelmien ja haasteiden avaamista suhteessa YK-järjestöille annetun tuen ja kansainvälisten rahoituslaitosten toimintatapojen eroihin. KPT kaipaa linjaukselta selvää näkemystä johdonmukaisuuden toteutumisesta ja edistämisestä YK-järjestelmälle ja kansainvälisille rahoituslaitoksille annetun tuen välillä.

5.3.2. KPT toivoo linjauksen kiinnittävän huomiota Maailmanpankin toimintaan toisaalta fossiilisten polttoaineiden käyttöön perustuvien projektien tukijana, toisaalta ilmastonmuutoksen torjuntaan panostavana kansainvälisenä toimijana. Suomen on vaikutettava siihen, että Pankin toiminta on johdonmukaista yhtäältä vuosituhannen köyhyystavoitteiden että ilmastonmuutoksen torjunnan kanssa.